Steigende Sozialhilfekosten - vielfältige Einflussfaktoren

Ursache-Wirkung-Mechanismen im Bereich der Sozialhilfe, die zu Kostensteigerungen führen (können)

MSc Die drei grossen ökonomischen, politischen und technischen Entwicklungen der vergangenen zwanzig Jahre: die Globalisierung, die Liberalisierung der Märkte sowie die Digitalisierung haben zu einem erhöhten Konkurrenzdruck (weltweit) geführt. Einem Konkurrenzdruck, dem in der Schweiz inzwischen praktisch jede Institution ausgesetzt ist. Abgesehen vom Umstand, dass dadurch Solidarität, als gesellschaftlicher Grundwert, an Bedeutung zu verlieren droht, haben diese Entwicklungen auf unsere Sozialsysteme Auswirkungen. Verfolgt der Marktliberalismus u.a. die Absicht, Steuern tief zu halten, werden die Gemeindehaushalte durch die Tatsache, dass die Sozialhilfe steuerfinanziert ist, durch steigende Sozialhilfeausgaben (noch) stärker belastet. Ein Sparpotential ist weitgehend ausgeschlossen, da auf Sozialhilfebezug ein verfassungsmässig garantierter Rechtsanspruch besteht und Sozialhilfegelder leistungsgebunden und staatlich kontrolliert sind.

Unabhängig von der Grösse einer Gemeinde lässt sich sagen, dass die korrekte Ausrichtung von wirtschaftlicher Sozialhilfe (WSH) eine komplexe Aufgabe darstellt. Nachlässige Bewirtschaftung kann die Gemeinde teuer zu stehen kommen, denn die Kosten der WSH belasten die Sozialhilfebudgets viel stärker als die Ressourcen für einen professionellen Sozialdienst. Lücken bei der Abklärung der Subsidiarität und mangelhafte Integration können kostspielig werden. Auch steigt die Zahl der Unterstützungsfälle unabhängig von der Konjunkturlage bzw. zeitlich verschoben und nimmt proportional zum Bevölkerungswachstum zu. Aus einer Umfrage der «Schweiz am Sonntag» geht hervor, dass die Zahl der Sozialhilfefälle im Jahr 2014, in dreizehn Städten der Nordostschweiz zugenommen hat. Man darf die Sozialhilfe also nicht isoliert betrachten, denn gesamtgesellschaftlich sind die Kosten relativ tief. Sie machen unter zwei Prozent der gesamten Kosten der sozialen Sicherung aus.

Arbeitsmarkt, Bevölkerungsstruktur und Familie

Generell kann man anführen, dass die Sozialhilfefälle komplexer und die Dauer des Hilfebezugs länger und dadurch kostenintensiver werden. Oft sind verschiedene Sozialversicherungen oder Institutionen in einen Fall involviert. Oder Sozialhilfebeziehende lassen sich ab Unterstützungsbeginn anwaltschaftlich beraten oder sind bereits vertreten. Die (zunehmend) schlechte Zahlungsmoral von Alimentenpflichtigen sowie kulturelle Unterschiede der Beziehenden, tragen ebenfalls zur erhöhten Komplexität bei. Ferner bedeuten Scheidungen, nebst einem sozialen, auch einem wirtschaftlichen Risiko, das sich nicht versichern lässt. Die Intervention von Spezialisten hat seinen Preis.

Seit 2005/6 erlebt die Schweiz einen relativ starken Wirtschaftsaufschwung, der auch von der internationalen Finanzkrise 2008 nur wenig gebremst wurde. Das Bevölkerungswachstum beträgt durchschnittlich hunderttausend Personen pro Jahr und trägt den Veränderungen im ArbeitsmarktRechnung. Wegen seiner geringen Regelungsdichte wird der schweizerische Arbeitsmarkt als flexibel und damit erfolgreich bezeichnet. Erfolgreich meint, dass die Schweiz für Unternehmen und somit auch für viele Arbeitsplätze attraktiv ist. Jedoch wandeln sich die Bedürfnisse der Unternehmen. Den wachsenden Ansprüchen des Arbeitsmarktes genügen ganze Personengruppen nicht mehr (z.B. 50+). Dadurch konkurrenzieren sich verschiedene Anspruchsgruppen zwischen Arbeitsmarkt, Integrations- und Sozialhilfebereich. U.a. auch die, die arbeitslos gemeldet sind und jene Gruppe, die nicht mehr bei der Arbeitslosenversicherung gemeldet sind und von Angehörigen oder der Sozialhilfe unterstützt werden. Aufgrund der Auswirkungen der Wirtschafts- und Währungskrise im EU-Raum beanspruchen auch EU-Bürger, die mit einem Arbeitsvertrag in die Schweiz einreisen, eine fünfjährige Aufenthaltsbewilligung erhalten und nach sechs bis zwölf Monaten ihre Arbeitsstelle verlieren, Sozialhilfe.

Eine wichtige Rolle spielt auch die Zusammensetzung der Bevölkerung, deren Vermögen und Ausbildung. Enge Budgets, mangelnde familiäre Mithilfe, Doppelbelastung, Unwissen. Wenn kinderreiche Familien Nettoleistungen beziehen, die einem Mittelschichteinkommen entsprechen, tangiert das das Gerechtigkeitsempfinden der Bevölkerung. Rund achtzig Prozent der Sozialhilfefälle betreffen jedoch Ein-Personen-Haushalte oder Alleinerziehende. Zudem kann «Armut» die Gesundheit bedrohen. Personen mit geringer Ausbildung und wenig Lohn sind öfter krank als gut ausgebildete bzw. gut verdienende. Diese «Ungerechtigkeit» macht sich bereits in den ersten Kinderjahren bemerkbar. Kinder aus Familien, die mit finanzieller oder sozialer Armut kämpfen, sind ebenfalls schneller und länger krank.

Kinder und Jugendliche sind grundsätzlich erheblich gefährdet, in die Sozialhilfefalle zu geraten. Kleinkredite, Leasing, Handy und Online-Einkäufe sind heute Faktoren, die zur Jugendarmut führen. Investitionen in breit abgestützte Aus- und Weiterbildungen sind, mit etwas Weitblick, lohnende Investitionen. 18- bis 25-Jährigebzw.Junge Erwachsene ohne Lehrabschluss finden schwerlich eine Anstellung und dadurch schnell den Weg in die Sozialhilfe. Nach zwei bis drei Jahren verlieren sie sowohl ihre beruflichen als auch sozialen Kompetenzen. Sobald sie im Familienverbund volljährig sind begründen sie dann auch ihr eigenes Sozialhilfe-Dossier. So potenzieren sich die Probleme gegenseitig, was sich auf die Sozialhilfequote auswirkt. Obwohl die betroffenen Personen oft wenig eigenes Interesse an einer Integrationszielsetzung haben, lohnen sich die Investitionen langfristig sowohl gesellschaftspolitisch als auch finanziell. Auch Alleinerziehende mit Kindern sind immer stärker gefährdet, finden jedoch meist auch relativ schnell wieder aus der Sozialhilfe heraus. Kostenrelevant ist in dieser Kategorie der Anteil der Working Poor, da sie aufgrund des eigenen Verdiensts weniger Unterstützungszahlungen benötigen. Bei den Männern bezogen bereits vor zehn Jahren jeder sechste zwischen sechzig und fünfundsechzig Jahren in der Schweiz eine IV-Rente. Bis heute wird die Generation 50+in der Arbeitswelt grundsätzlich als «teuer» eingestuft. Fallen sie aus dem Arbeitsprozess, werden sie mehrheitlich ausgesteuert. Erschwerend ist der Umstand für alle Personengruppen, dass sechzig Prozent der Sozialhilfebeziehenden über keinen Berufsabschluss verfügen. Betroffen sind längst nicht nur Minderqualifizierte. Unfreiwillig erfolgenden vorzeitige «Pensionierungen» werden heute auch von Firmenseite oder teils de facto über die IV und ALV finanziert.

Eine Zunahme von Sozialhilfefällen lässt sich auch durch die Attraktivität einer Wohngemeindeerklären. Ist genügend günstiger Wohnraum verfügbar und sind niederschwellige Arbeitsplätze vorhanden kann das Magnetwirkung auslösen. In diesen Gegenden steigt der Ausländeranteil und zieht Gleichgesinnte und/oder «Sozial-Opportunisten» an. Gute Anbindungen der öffentlichen Verkehrsmittel, günstige Einkaufsmöglichkeiten, ein breites Netz an (Kinder-)Ärzten, Psychologen sowie ein vielfältiges kulturelles Angebot, mit Hallen- und Freibad, fördern die Attraktivität. Insbesondere Orte mit Zentrumsfunktion haben einen überdurchschnittlichen Anteil an Sozialhilfebeziehenden. Grundsätzlich kann man sagen: Je grösser und anonymer eine Gemeinde, desto höher ist tendenziell die Sozialhilfequote. Dagegen wird davon ausgegangen, dass der Sozialhilfetourismus für den Gesamtkanton vermutlich eine geringe Rolle spielt. Die Niederlassungsfreiheit ist ein Grundrecht in der Schweiz, die Sozialhilfebehörden können niemandem verbieten, den Wohnort zu wechseln. Sozialhilfebeziehende werden zudem mit Nachdruck angehalten, eine neue Wohnung innerhalb «ihres» Mietzinsgrenzwertes zu suchen. Nach Ablauf einer verfügten Frist wird nur noch der Mietzinsgrenzwert vergütet, was durchaus Zugzwang auslösen kann.

Sozialversicherungssysteme

Diverse Reformen der vorgelagerten Sozialversicherungssysteme, verbunden mit einer restriktiveren Praxis bei der Gewährung von Renten, hat für bestimmte Personengruppen die Länge des Bezugs von Taggeldern verkürzt und gleichzeitig die Anspruchsberechtigung auf einen Taggeldbezug verschärft. Eine direkte Folge der Sanierungen sind Personaleinsparungen, die teilweise dazu führen, dass die hohen Fallzahlen nicht mehr innert nützlicher Frist abgearbeitet werden können. Zur Überbrückung werden die Versicherten in der Sozialhilfe parkiert. Dies kann auch kurzfristige Fälle betreffen, bei denen die Sozialhilfe überbrückt, bis eine andere Stelle (z.B. IV oder ALV) übernimmt. Diese belasten den Sozialdienst zwar nicht lange, doch sie binden personelle Ressourcen. Letztlich geht es mehrheitlich um eine Kostenverlagerung, weniger um neu entstehende Kosten. Heikel ist die Vermischung von Versicherungs- und Hilfsprinzip, die sowohl auf politischer als auch bei der mit der Umsetzung der Sozialgesetzgebung betrauten Ebene um sich greift.

Doppelt auf die Sozialhilfekosten wirken sich die Veränderungen bei den Zwangsausgaben(regelmässige Ausgaben [z.B. Wohn- und Gesundheitskosten, Steuern, obligatorische Versicherungen]) aus. Einerseits reicht bei einem Anstieg der Zwangsausgaben bei mehr Personen das Einkommen nicht mehr zum Leben und andererseits muss die Sozialhilfe bei Personen, die sie unterstützt, höhere Kosten tragen. Grundsätzlich wünschenswert wäre die Beseitigung des sich aus dem Zusammenspiel der verschiedenen Leistungssysteme ergebenden Effekts, dass Menschen, die durch eigene Arbeit mehr verdienen, letztlich weniger zum Lebensunterhalt zur Verfügung haben. Dieser Umstand begünstigt auch die gesundheitlichen Risiken (z.B. psychische Erkrankungen, Sucht), die zu einem Desintegrations- und Verarmungsprozess führen. So finden Personen schneller in die Sozialfalle, die aufgrund prekärer Arbeitsverhältnisse und (Solo-) Selbständigkeit schlechter gegen Gesundheitsrisiken abgesichert sind. Auch Menschen mit einer Mehrfachproblematik, bspw. einer Arbeitslosigkeit kombiniert mit einer (schweren) Drogensucht oder psychischer Erkrankung, lassen sich einerseits oft nur schwer reintegrieren. Andererseits kann ein einzelner Fall, z.B. eine Spezialmassnahme wie betreutes Wohnen, Suchttherapien, Familienbegleitungen notwendig machen und damit die Kosten plötzlich und massiv erhöhen. Zudem schlagen ferner die Krankheitskosten (z.B. Kosten für einen Platz in der Psychiatrie oder andere Gesundheitskosten) zu Buche.

Asyl- und Flüchtlingspolitik

Diskutiert man in der Asylpolitik die Pole «Bedrohung» oder «Bereicherung», «Belastung» oder «Entlastung» als Folgen der Zuwanderung, spannt sich das politische Meinungsspektrum diametral. Ob die Zuwanderung nun die Werte des Abendlandes in Gefahr bringt oder die Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung sowie den Kollaps des Rentensystems verhindert, lenkt nicht von der Tatsache ab, dass die Schweiz seit langem ein Einwanderungsland ist und die Integration folglich eine Daueraufgabe darstellt, wenn auch keine einfache. So hat die Schweiz im Jahr 2014 über siebzig Prozent der Asylsuchenden Schutz (als anerkannte Flüchtlinge oder vorläufig Aufgenommene) gewährt. Das ist im europäischen Vergleich überdurchschnittlich, wie aus einer Statistik der EU-Behörde Eurostat hervorgeht. In den meisten anderen Ländern Europas war die Schutzquote für Asylsuchende deutlich tiefer, wie die NZZ am Sonntag schreibt. Diese Asylpolitik führt auch zu höheren Kosten für die Gemeinden. Der Bund übernimmt zwar zuerst die Kosten, doch finden die Asylsuchenden keine Stelle, belasten sie mittelfristig die Sozialhilfe der Gemeinden.

Unter den unterstützten Flüchtlingen machen nach Angaben des BFS Kinder und Jugendliche mit über dreissig Prozent die grösste Gruppe aus. An zweiter Stelle folgen die 26- bis 35-Jährigen mit ebenfalls knapp über dreissig Prozent Anteil. Im Jahr 2013 haben in der Schweiz rund 13 600 Personen im Flüchtlingsbereich Sozialhilfe erhalten, 600 Personen oder 4,6% mehr als im Vorjahr. 2010, im ersten Jahr der Erhebung, war es mit 9400 Beziehenden noch fast ein Drittel weniger. Die Flüchtlinge sind die derzeit am schnellsten wachsende Kategorie, die die Dossiers der «Schwervermittelbaren» belasten. Sie bringen teilweise eine ungenügende Ausbildung mit, sind psychisch traumatisiert und haben Verständigungs- und/oder Verständnisprobleme. Wobei anzufügen ist, dass bei aufgenommenen Flüchtlingen der Bund während der ersten fünf Jahre die Kosten finanziert. Die aktuelle Flüchtlingswelle aus Syrien wird sich somit erst später auf die Sozialhilfekosten auswirken. Im Grundsatz streiten sich die Ökonomen nach wie vor, ob dieses Mass an Zuwanderung positiv oder negativ zu bewerten sei. Einige rechnen vor, dass die bisherige Migration ein Verlustgeschäft sei, weil der Sozialstaat wie ein Magnet für unqualifizierte Zuwanderer wirke, mit dem Ergebnis, dass ein Migrant den Staat mehr kostet, als er einbringe. Andere halten dagegen, dass Zuwanderung sich auf jeden Fall lohnt und die Zuwanderung insgesamt unseren Sozialkassen deutlich mehr nutzt als schadet. Der Komplexität der Migrationsprozesse wegen ist es enorm schwierig, die makroökonomischen Folgen der Zuwanderung zu isolieren und quantitativ zu messen und insbesondere herauszufiltern, welchen tatsächlichen Beitrag die Migration zu gesamtwirtschaftlichem Wachstum, Wohlstand und Beschäftigung einer Volkswirtschaft leistet.

Sozialhilfemissbrauch

Der Bezug von Sozialhilfe ist an klare Bedingungen geknüpft, Sozialhilfemissbrauch wird geahndet. Der Missbrauch von Sozialhilfegeldern wird in erster Linie durch die fallführenden Sozialarbeitenden überwacht, entdeckt und beurteilt. Im Zweifelsfall wird der Verdacht konkret untersucht; nämlich ob Personen unrechtmässig Sozialhilfe beziehen, bezogen haben oder zu erhalten versuchen. Das können Fragen zum Einkommen, finanziellen Zuwendungen, Erbschaften, Vermögen (z.B. Grundbesitz im Ausland) oder Wertsachen betreffen. Hat der fallführende Sachbe- oder Sozialarbeitende die eigenen Möglichkeiten zur Ermittlung des Sachverhalts ausgeschöpft, können neutrale Sozialinspektoren beigezogen werden. Nebst der Entlastung und Unter­stützung der Sozialarbeitenden, begünstigen diese das Vertrauensverhältnis zwischen dem Sozialarbeitenden und dem Sozialhilfebeziehenden. Die meisten Fälle beziehen sich auf die Schwarzarbeit (z.B. Prostitution), die Wohnverhältnisse (z.B. Konkubinat/WG, Mietkosten), das Führen von Fahrzeugen (z.B. Fahrzeughalter, -wert), das Kindswohl (z.B. Anwesenheit, Befindlichkeit, Lebensumstände, Wohnsituation), vorgetäuschte Krankheiten oder mangelhafte Mitwirkung am sozialarbeiterischen Prozess. Bei rund zehn Prozent der Sozialhilfebeziehenden gibt es Verdachtsmomente. Schätzungsweise ein bis drei Prozent erfüllen den Straftatbestand des Betrugs. Bei rund zwei Dritteln der Beziehenden ist davon auszugehen, dass sie ehrlich sind. Das Ausmass ist schwer zu beziffern, da die Gerichte die Fälle unterschiedlich bewerten.

Erschwerend auf die Bereitschaft zum sozialen Ausgleich wirkt sich der Umstand aus, dass in den letzten zehn Jahren der Lebensstandard in der Schweiz (reales Prokopf-Einkommen) zugenommen hat, ebenso der Konkurrenzkampf und Arbeitsdruck. «Reformen» in der Sozialhilfe werden gerne mit «Einsparungen» verwechselt. Dies ist insofern gefährlich, als sie nicht zur Verbesserung, sondern letztlich zur Verminderung oder sogar Abschaffung von Leistungen führen. Zudem legt die Öffentlichkeit zunehmend den geltenden normativen Rahmen enger aus. Je enger er wird, desto mehr Menschen fallen über den Rand hinaus - ein Paradox zum Wunsch nach immer mehr persönlicher Freiheit. Auch die finanzielle Führung von Sozialdiensten hat in den letzten Jahren stark an Bedeutung gewonnen. Die Sozialdienste sind bemüht, die Kosten mit organisatorischen Massnahmen zu beeinflussen. Geprägt sind sie vom besonderen Zweck, der in der Selbsthilfe, Fremdhilfe oder in der Erfüllung besonderer Aufgaben liegt. Erfolg setzt Freiräume voraus - Selbstverantwortung, Einsatzbereitschaft und Wissen ermöglichen Perspektiven. Man kann die Sozialhilfe statt als Last, auch als eine Investition in unsere Gesellschaft sehen.

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